Berlin hebt sich positiv ab: Die Istanbul-Konvention

1. PROBLEM: BUNDESWEIT STARKER ANSTIEG HÄUSLICHER UND GESCHLECHTSSPEZIFISCHER GEWALT

Im Jahr 2023 gab es beinahe jeden Tag mutmaßlich einen Femizid in Deutschland. 938 Mädchen und Frauen wurden Opfer von versuchten oder vollendeten Tötungsdelikten. Zu verzeichnen ist ein Anstieg in nahezu allen erfassten Deliktsbereichen über die letzten fünf Jahre u. a. bei den Fallgruppen häusliche Gewalt, Sexualstraftaten und Menschenhandel. Diese höchst Besorgnis erregenden Meldungen ergeben sich aus dem ersten Lagebild „Geschlechtsspezifisch gegen Frauen gerichtete Straftaten“ des Bundeskriminalamts.¹BKA: Erstes Lagebild „Geschlechtsspezifisch gegen Frauen gerichtete Straftaten“ vom 19.11.2024, vgl. unter: https://www.bka.de/SharedDocs/Downloads/DE/Publikationen/JahresberichteUndLagebilder/StraftatenGegenFrauen/StraftatengegenFrauenBLB2023.html?nn=237578. Die Berichterstattungsstelle geschlechtsspezifische Gewalt des Deutschen Instituts für Menschenrechte hebt besonders die Fallgruppe der digitalen Gewalt hervor: Mit 17.193 weiblichen Opfern habe sich diese Form der Gewalt in den letzten fünf Jahren um 130 Prozent erhöht.2 Die Situation im Jahr 2023 hat sich damit gegenüber den Vorjahren nochmals verschärft.

Trotzdem gibt es – und das seit Jahren – nicht ge nügend Schutzunterkünfte für von geschlechtsspezifischer Gewalt Betroffene. Medien verbreiten Schlagzeilen wie „14.000 Schutzplätze fehlen“. Eine hohe Anzahl Schutz- 1 BKA: Erstes Lagebild „Geschlechtsspezifisch gegen Frauen gerichtete Straftaten“ vom 19.11.2024, vgl. unter: https://www.bka.de/SharedDocs/ Downloads/DE/Publikationen/JahresberichteUndLagebilder/Straftaten GegenFrauen/StraftatengegenFrauenBLB2023.html?nn=237578. 2 DIMR, Pressemitteilung vom 19.11.2024, vgl. unter: https://www.institutfuer- menschenrechte.de/aktuelles/detail/bundeslagebild-geschlechtsspezifische- gewalt-wichtiger-meilenstein-zur-umsetzung-der-istanbulkonvention. suchender werden von Frauenhäusern abgewiesen und finden keinen sicheren Aufenthaltsort.²Kienbaum-Studie für das BMFSFJ: Abschlussbericht vom 31.10.2023: Kostenstudie zum Hilfesystem für Betroffene von häuslicher und geschlechtsspezifischer Gewalt, Mehrbedarfe Nr. 4.9.2, S. 73 ff., vgl. file:///C:/Users/Admin/OneDrive/Dokumente/00b%20-%20djb%20 StrRK/02%20-%20%20Gewalthilfegesetz/Kostenstudie%20BMFSFJ/ kostenstudie-zum-hilfesystem-fuer-betroffene-von-haeuslicher-undgeschlechtsspezifischer- gewalt-data.pdf (Kostenstudie); vgl. auch GREVIO 7.10.2022: Erster Bericht des Expertenausschusses (GREVIO) zur Umsetzung des Übereinkommens des Europarats vom 11. Mai 2011 in Deutschland (Staatenbericht Deutschland), Nr. 171 (GREVIO).

2. UMSETZUNGSDEFIZITE INSBESONDERE BEI DER ISTANBUL-KONVENTION

Mit ursächlich³Zu erwähnen ist, dass Präventionsmaßnahmen anhand der BAG Täterarbeit e. V. eingeführt werden sollten und noch kein flächendeckend implementiertes interdisziplinäres Fallmanagement vorhanden ist, vgl. auch DJB: Stellungnahme zum Entwurf eines Ersten Gesetzes zur Änderung des Gewaltschutzgesetzes vom 13.12.2024 (Stn. 24 – 44, https://www.djb.de/ fileadmin/user_upload/presse/stellungnahmen/st24-44_Gewaltschutzgesetz. pdf). ist u. a., dass in Deutschland völker- und europarechtliche Rechtsinstrumente noch nicht genügend umgesetzt sind.⁴Aufgrund des Redaktionsschlusses am 6.1.2025 geht dieser Beitrag nicht auf zwei sich im parlamentarischen Verfahren befindende Referentenentwürfe ein: 1. Referentenentwurf eines Gesetzes für ein verlässliches Hilfesystem bei geschlechtsspezifischer und häuslicher Gewalt des BMFSFJ; 2. Entwurf eines Ersten Gesetzes zur Änderung des Gewaltschutzgesetzes des BMJ; vgl. insofern auch Djb: Stellungnahme zum Referentenentwurf eines Gesetzes für ein verlässliches Hilfesystem bei geschlechtsspezifischer und häuslicher Gewalt vom 20.11.2024 (Stn. 24 – 41 https://www.djb.de/fileadmin/user_upload/presse/stellungnahmen/st24-41_Gewalthilfe.pdf); vgl. auch DJB: Stellungnahme zum Entwurf eines Ersten Gesetzes zur Änderung des Gewaltschutzgesetzes vom 13.12.2024 (Stn. 24 – 44, https://www.djb.de/fileadmin/user_upload/presse/stellungnahmen/st24-44_Gewaltschutzgesetz.pdf). Die Istanbul-Konvention (IK), das Übereinkommen des Europarates zur Verhütung und Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt aus dem Jahr 2011, ist bereits am 1. Februar 2018 in Deutschland in Kraft getreten.⁵Übereinkommen des Europarats zur Verhütung und Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt (Istanbul-Konvention, IK), CETS No. 210. Die IK verpflichtet die Vertragsstaaten zur Verhütung und Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt und etabliert einheitliche Schutzstandards. Nach dem Staatenbericht des Expertengremiums des Europarats (GREVIO) von Oktober 2022 besteht die dringende Notwendigkeit für vielfältige effizientere Maßnahmen zur Verbesserung des Schutzes vor häuslicher Gewalt und Partnerschaftsgewalt auf allen Ebenen.⁶GREVIO 7.10.2022: Erster Bericht des Expertenausschusses (GREVIO) zur Umsetzung des Übereinkommens des Europarats vom 11. Mai 2011 in Deutschland (Staatenbericht Deutschland).

„Die IK verpflichtet die Vertragsstaaten zur Verhütung und Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt und etabliert einheitliche Schutzstandards“

GREVIO fordert die deutschen Behörden vor allem dazu auf, die Zahl der verfügbaren Schutzräume zu erhöhen und hierbei insbesondere Mädchen unter 18 Jahren, LBTI-Frauen, Frauen mit Söhnen über einem bestimmten Alter, Frauen mit vielen Kindern, Frauen mit Behinderungen, Frauen, die vor so genannter „Ehren“-Gewalt fliehen, asylsuchende Frauen und solche mit einem unsicheren Aufenthaltsstatus kostenlosen Zugang zu speziellen Schutzräumen für häusliche Gewalt zu bieten.⁷GREVIO aaO, Nr. 177. Das „Auffordern“ ist die höchste Stufe der Dringlichkeit in der Bewertungsskala von GREVIO.⁸GREVIO aaO, Einleitung S. 4. Zudem ist die im Juni 2024 in Kraft getretene EU-Richtlinie zur Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt (EU-RL) von Bedeutung, deren Vorgaben die EU-Mitgliedstaaten bis zum 14. Juni 2027 umzusetzen haben.⁹EU-Richtlinie 2024/1385 zur Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt, ABl. 2024/1385 v. 14.5.2024.

Konkret verlangt das Völker- und Europarecht, dass eine ausreichende Zahl von Schutzunterkünften bereitgestellt wird (Art. 23 der IK und Art. 30 Abs. 2 EU-RL). Zur näheren Konturierung des nicht näher legaldefinierten Rechtsbegriffs hatte die Task Force des Europarats für die Anzahl der Schutzplätze eine fiktive Quote von einer Familie pro 10.000 Einwohner*innen empfohlen,¹⁰Nr. 135 Erläuternder Bericht zur Istanbul-Konvention (ErlB). worauf auch EG 67 der EU-RL Bezug nimmt. Hiernach und unter Zugrundelegung der durchschnittlichen Kinderzahl in Deutschland für fünf Jahre¹¹Kostenstudie aaO, S. 14 sowie Fn. 142. errechnet eine Studie eine Lücke von etwa 14.000 Schutzplätzen im Vergleich zum Bestand der Schutzplätze.¹²Kostenstudie aaO, S. 14 sowie Tabelle 17 (Szenario 1). Die Anzahl der Schutzplätze soll sich sowohl nach Völker- wie auch nach Europarecht jedoch nach einer realistischen Einschätzung¹³EG 67 EU-RL. des tatsächlichen Bedarfs richten.¹⁴Nr. 135 ErlB IK. Hierzu gelangte die Studie zu dem Ergebnis, dass bei einer Orientierung am tatsächlichen Bedarf die Lücke etwas unterhalb der Lücke der fiktiven Quote liegt.¹⁵Kostenstudie aaO, 5.1.2.1.1 sowie Tabelle 28 (Szenario 2). Im Ergebnis lassen sich mit beiden Methoden jedoch eklatante Zahlen fehlender Schutzplätze in den Frauenhäusern in der gesamten Bundesrepublik Deutschland errechnen; was durch die Abweisungen von Schutzsuchenden bestätigt wird.¹⁶Kostenstudie aaO, Abbildung 45 Berlin.

3. DAS LAND BERLIN

Im Vergleich zu anderen Bundesländern hebt sich Berlin bei den Präventionsmaßnahmen zum Schutz von Frauen gegen Gewalt und gegen häusliche Gewalt vielfältig positiv ab. Denn erstens hält Berlin nach der Studie schon 8 GREVIO aaO, Nr. 177. 9 GREVIO aaO, Einleitung S. 4. 10 EU-Richtlinie 2024/1385 zur Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt, ABl. 2024/1385 v. 14.5.2024. 11 Nr. 135 Erläuternder Bericht zur Istanbul-Konvention (ErlB). 12 Kostenstudie aaO, S. 14 sowie Fn. 142. 13 Kostenstudie aaO, S. 14 sowie Tabelle 17 (Szenario 1). 14 EG 67 EU-RL. 15 Nr. 135 ErlB IK. 16 Kostenstudie aaO, 5.1.2.1.1 sowie Tabelle 28 (Szenario 2). 17 Kostenstudie aaO, Abbildung 45 Berlin. im Bezugsjahr 2022 eine im Ländervergleich überdurchschnittlich hohe Anzahl Schutzunterkünfte vor: Mit 803 Schutzplätzen waren fast 86 Prozent der fiktiven Quote der Istanbul-Konvention erreicht.17 Überdies hat sich die Anzahl an Schutzplätzen nach dem Landesaktionsplan vom 18.10.2024 zwischenzeitlich weiter erhöht und diversifiziert. Hiernach soll es 462 Schutzplätze in Frauenhäusern, 15 Schutzplätze in der 24/7-Clearingstelle, 30 Schutzplätze in Frauen-Schutz-Wohnungen, weitere rund 330 Schutzplätze in Zufluchtswohnungen und Zweite-Stufe-Wohnungen sowie für gewaltbetroffene LSBTIQ+-Personen zudem zwei Einrichtungen mit je fünf Plätzen geben.¹⁷LAP Berlin, Bestandsaufnahme Schutzeinrichtungen, Nr. 5.2.3 S. 46 ff.

„Im Vergleich zu anderen Bundesländern hebt sich Berlin bei den Präventionsmaßnahmen zum Schutz von Frauen gegen Gewalt und gegen häusliche Gewalt vielfältig positiv ab“

Zweitens verlangt Berlin von Schutzsuchenden – sofern sie keinen Anspruch auf Kostenübernahme aus den SGB II, SGB XII oder AsylbLG haben – den niedrigsten Anteil zur Selbstzahlung.¹⁸Kostenstudie aaO, Abbildung 36. Der djb fordert deshalb, dass das künftig aufzubauende Hilfesystem für die um Hilfe und Unterstützung nachsuchenden Personen einkommensunabhängig und damit zuverlässig funktionieren kann.¹⁹Djb: Stellungnahme zum Referentenentwurf eines Gesetzes für ein verlässliches Hilfesystem bei geschlechtsspezifischer und häuslicher Gewalt vom 20.11.2024 (Stn. 24 – 41 https://www.djb.de/fileadmin/user_upload/presse/stellungnahmen/st24-41_Gewalthilfe.pdf); vgl. auch DJB: Stellungnahme zum Entwurf eines Ersten Gesetzes zur Änderung des Gewaltschutzgesetzes vom 13.12.2024 (Stn. 24 – 44, https://www.djb.de/fileadmin/ user_upload/presse/stellungnahmen/st24-44_Gewaltschutzgesetz.pdf).

Drittens, und das ist entscheidend, hat das Land Berlin insgesamt einen umfassenden und vielfältige Maßnahmen umfassenden Landesaktionsplan mit 134 Einzelmaßnahmen erlassen.²⁰Abgeordnetenhaus Berlin: Berliner Landesaktionsplan zur Umsetzung des Übereinkommens des Europarats zur Bekämpfung und Verhütung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt (Istanbul-Konvention) vom 18.10.2024, Drucks. 19/1248. Bezogen auf die Schutzunterkünfte erhebt Berlin zunächst detailliert den Ist-Zustand bzw. Bestand nicht nur in quantitativer Hinsicht, sondern auch bezogen auf die besonders vulnerablen Schutzsuchenden,²¹Berliner LAP, 5.2.3 Schutzunterkünfte (Artikel 23), S. 46 ff. und zeichnet sodann die Handlungsfelder für Verbesserungsbedarfe konkret auf.²²Berliner LAP, 5.2.3 Schutzunterkünfte (Artikel 23), S. 48. Durch diese Herangehensweise wird Berlin die von GREVIO geforderten Verbesserungen für das Land umsetzen können. Allein acht Einzelmaßnahmen des LAP beziehen sich auf den Ausbau der Schutzplätze, von allgemeinen Vorgaben bis hin zur Berücksichtigung besonders vulnerabler Gruppen.²³Berliner LAP, Maßnahmen 52 – 59.