Rechtsstaatlichkeit: Handeln oder verlieren

WARUM IST DAS EINE EUROPÄISCHE ANGELEGENHEIT?

Die EU agiert als wehrhafte Demokratie – nach außen bei Grundwertverletzungen durch Mitgliedstaaten, nach innen zum Schutz ihrer demokratischen Integrität. Auf supranationaler Ebene greift sie ein, wenn nationale Kontrollmechanismen gegenüber der Exekutive versagen. EU-Institutionen können etwa Stimmrechte im Rat entziehen. Diese Instrumente wirken auch nach innen: Sie schützen die Union vor systemischen Gefahren in den eigenen Reihen. Verstöße in einem Mitgliedstaat treffen alle. Unfair gewählte Europaabgeordnete aus illiberalen Regimen untergraben die Legitimität der EU, demokratischer Rückschritt ist ansteckend. Wird Artikel 2 EUV verletzt, geraten zentrale Grundlagen ins Wanken – vom Binnenmarkt über das Investitionsklima bis zur Zusammenarbeit in Straf- und Asylfragen, die auf rechtsstaatlichen Garantien wie richterlicher Unabhängigkeit beruhen.

WEICHE ÜBERWACHUNGS- UND BENCHMARKING-INSTRUMENTE

Es reicht nicht, dass die EU Verstöße gegen Rechtsstaatlichkeit und Werte anerkennt – sie muss auch ihre vorhandenen Instrumente konsequent nutzen. Im „Jahrzehnt der Rechtsstaatlichkeitsinstrumente“ hat sie ein beachtliches Arsenal aufgebaut. Doch dieser „Zyklus der Instrumentenschaffung“ zeugt eher von Erfindungseifer als von wirksamer Anwendung. Das Kopenhagener Dilemma bleibt: strenge Prüfung vor dem Beitritt, strategisches Schweigen danach.¹Petra Bárd, Dimitry Kochenov, Laurent Pech and Jan Wouters, ‘Treaty Changes for the Better Protection of EU Values in the Member States’ [2025] European Law Journal eulj.12534.

Zwar kamen Instrumente wie Artikel 7 EUV, wertebezogene Vertragsverletzungsverfahren und neue Mechanismen wie das Konditionalitätsinstrument oder der jährliche Rule of Law Report erstmals zum Einsatz – ein goldenes Jahrzehnt juristischer Innovation.

Doch zwei Probleme bleiben: Erstens sind viele Instrumente ungenutzt. Zweitens zielen die meisten eher auf Überwachung als auf Durchsetzung. Dialogbasierte Verfahren dominieren – selbst dort, wo Staaten längst nicht mehr konstitutionell handeln. Der gegen Polen eingesetzte Rechtsstaatlichkeitsrahmen blieb wirkungslos: Empfehlungen wurden ignoriert, Fristen verlängert, das Verfassungsgericht de facto entmachtet. Auch der seit 2014 etablierte Rechtsstaatlichkeitsdialog im Rat brachte keine substanzielle Kontrolle. Der Kommissionsbericht – eingeführt vor fünf Jahren – hat Schwächen: keine verbindlichen Fristen, keine Konsequenzen bei Nichtumsetzung länderspezifischer Empfehlungen.²Laurent Pech and Petra Bárd, The Commission 2021 Rule of Law Report and the EU Monitoring and Enforcement of Article 2 TEU Values. (EU Publications Office 2022).

Und Artikel 7 Absatz 1 EUV bleibt ein reines Frühwarninstrument – ohne Sanktionen, anders als die korrektive Variante nach Absatz 2 und 3.

HARTE DURCHSETZUNGSINSTRUMENTE

Zu den harten Durchsetzungsinstrumenten gehört vor allem Artikel 7 Absatz 2 und 3 EUV: Bei schwerwiegenden anhaltenden Verstößen gegen Artikel 2 EUV erlaubt er die Aussetzung von Rechten eines Mitgliedstaats – etwa der Stimmrechte im Rat. Doch bislang wurde nur der präventive Teil (Abs. 1) aktiviert; der sanktionsbewehrte Teil blieb trotz triftiger Gründe ungenutzt.

Auch Vertragsverletzungsverfahren und Konditionalitätsmechanismen, die EU-Mittel an Artikel 2 EUV knüpfen, zählen dazu. Doch wie Kelemen und Pavone zeigen, gehen wertbezogene Verfahren zurück.³R Daniel Kelemen and Tomasso Pavone, ‘Where Have the Guardians Gone? Law Enforcement and the Politics of Supranational Forbearance in the European Union’ (2023) 74 World Politics. Wo die Kommission handelt, tut sie es oft fragmentiert – der systemische Charakter des Abbaus bleibt verborgen. In Ungarn etwa gab es zahlreiche Verstöße gegen die richterliche Unabhängigkeit, aber 2011 wurde nur ein eng gefasstes Verfahren eingeleitet – faktisch wirkungslos.⁴R Daniel Kelemen and Tomasso Pavone, ‘Where Have the Guardians Gone? Law Enforcement and the Politics of Supranational Forbearance in the European Union’ (2023) 74 World Politics. Statt Muster zu erkennen, werden Probleme zersplittert. Scheppele fordert daher seit Langem systemische Vertragsverletzungsverfahren. ⁵Kim Lane Scheppele, ‘Enforcing the Basic Principles of EU Law through Systemic Infringement Actions’, Reinforcing Rule of Law Oversight in the European Union (Cambridge University Press 2016) <https://www. cambridge.org/core/books/abs/reinforcing-rule-of-law-oversight-inthe-european-union/enforcing-the-basic-principles-of-eu-law-throughsystemic- infringement-actions/7266DCF95749F8DB244A87A58FE92328>.

Ein weiteres Problem ist das Timing: Im Fall „Lex CEU“ kam das EuGH-Urteil zu spät⁶C-66/18 – Kommission/Ungarn (Enseignement supérieur), 6. Oktober 2020, ECLI:EU:C:2020:792. – die Universität war längst vertrieben. Zwar stellte der EuGH einen Verstoß gegen EU-Recht und GATS fest, doch der Schaden war irreversibel. Anna S´ledzin´ska-Simon und ich fordern daher, rechtsstaatlich relevante Verfahren zu beschleunigen, zu priorisieren und mit einstweiligen Maßnahmen abzusichern.⁷Petra Bárd and Anna S´ledzin´ska-Simon, ‘Rule of Law Infringement Procedures A Proposal to Extend the EU’s Rule of Law Toolbox’ (2019) 9 1.

Die finanzielle Konditionalität – also die Bindung von EU-Mitteln an rechtsstaatliche Standards – hat Potenzial, bleibt aber politisch heikel. Nach Einführung des Mechanismus im Dezember 2020 leitete die Kommission im April 2022 ein Verfahren gegen Ungarn ein. Von rund 22 Mrd. Euro aus Kohäsionsmitteln für 2021 – 2027 wurden 6,3 Mrd. eingefroren, weitere 10,4 Mrd. wegen mangelnder richterlicher Unabhängigkeit blockiert. Im Dezember 2023 gab die Kommission Teile davon frei – trotz erheblicher Kritik von NGOs und Wissenschaft, gestützt auf oberflächliche Reformen.⁸Erika Farkas and András Kádár, ‘Trick and Treat?: Hungary’s Game of Non-Compliance’ [2023] Verfassungsblog.

Zu den weniger genutzten Instrumenten militanten Demokratieschutzes zählt die Möglichkeit, Parteien zu sanktionieren oder ihnen Fördermittel zu entziehen.⁹John Morijn, ‘Responding to “Populist” Politics at EU Level: Regulation 1141/2014 and Beyond’ (2019) 17 International Journal of Constitutional Law 617. Die Behörde für europäische politische Parteien könnte radikale Kräfte treffen, die Artikel 2 EUV untergraben. Auch wenn Forderungen nach Aussetzung der ungarischen Ratspräsidentschaft 2024 abgelehnt wurden, zeigen sie die wachsende Sorge, dass illiberale Regierungen EUAgenden prägen.¹⁰Meijers Committee, ‘Comment on the Exercise and Order of the Presidency of the Council of the EU, CM2305’.

„Was fehlt, ist nicht das Werkzeug – sondern der Wille“

Kurz: Das Problem der EU ist nicht der Mangel an Instrumenten, sondern der Mangel an Willen. Wehrhafte Demokratie muss präventiv wirken – bevor es zu spät ist. In dieser Hinsicht hat die EU versagt. Der Rückschritt der Demokratie bedroht inzwischen die europäische Integration selbst. Während CJEU-Präsident Lenaerts vor einer „autoritären Tendenz“ warnt, beschreibt Generalanwalt Bobek zu Recht die Entstehung von „rechtlichen Schwarzlöchern“ – Bedrohungen für die EU als Werteund Rechtsgemeinschaft.¹¹Koen Lenaerts and José A Gutiérrez-Fons, ‘Epilogue. High Hopes: Autonomy and the Identity of the EU’, European Papers – A Journal on Law and Integration 8 (2023): 1495 – 511; Schlussanträge des Generalanwalts Michal Bobek vom 20. Mai 2021 Verbundene Rechtssachen C-748/19 bis C-754/19, ECLI:EU:C:2021:403.

WAS HAT FUNKTIONIERT UND WAS NICHT?

Was hat funktioniert? Erstens, finanzielle Konditionalität zwang rückfällige Regierungen gelegentlich zum Handeln – wenn auch nicht perfekt. Zweitens, der EuGH bleibt eine Bastion, die Justizunabhängigkeit, akademische Freiheit und Asylrecht verteidigt – sofern Fälle vorgebracht werden. Drittens, Resilienz auf nationaler Ebene zählt: Gerichte, Zivilgesellschaft und Journalisten halfen, die Erosion der Demokratie zu bremsen – dort, wo sie noch unabhängig agieren konnten. „Wehrhafte Demokratie muss greifen, bevor es zu spät ist“ Was hat nicht funktioniert? Erstens, Verzögerungen waren teuer. Instrumente wehrhafter Demokratie kamen zu spät und waren zu schwach. Zweitens, die Durchsetzung war inkonsequent. Selbst nach EU-Gerichtsurteilen scheiterte die Umsetzung oft vor Ort. Drittens, die Politik mischte mit. Parteibindungen, Ratsdynamiken und Beschwichtigung verhinderten Rechenschaftspflicht. Und immer wenn ein „schwarzes Schaf“ durch Einstimmigkeit in anderen Politikfeldern Druck ausüben konnte, tat es das auch.

WAS NUN?

Hören wir auf, so zu tun, als fehlten die Instrumente. Es fehlt nicht am Werkzeug, sondern am Willen – und am Mut, Wertverstöße als existenzielle Bedrohungen zu benennen. Es geht nicht um ein Land, sondern um die Integrität der Union. Jetzt zählt: früher handeln, entschlossener durchgreifen. Der Werkzeugkasten ist voll – Zeit, ihn endlich zu nutzen. Europas Demokratie steht auf dem Spiel.